文章來源：光明日報 發布時間：2025-10-13
今年是“綠水青山就是金山銀山”理念提出20周年。“兩山”理念的貫徹落實，需要最嚴格的制度和最嚴密的法治來保障。黨的二十屆三中全會就深化生態文明體制改革作出重大部署，提出“必須完善生態文明制度體系”“加快完善落實綠水青山就是金山銀山理念的體制機制”，并將“完善生態文明基礎體制”放在重要位置。“基礎不牢，地動山搖”。落實“兩山”理念，必須筑牢作為生態文明制度體系基座的生態文明基礎體制，發揮其承重保穩、定盤壓艙的作用。
1.實施生態環境分區管控制度
習近平總書記指出：“生態環境分區管控在生態環境源頭預防體系中具有基礎性作用，要加強頂層設計、完善制度體系，以保障生態功能和改善環境質量為目標，推動實現生態環境分區域差異化精準管控。”生態環境分區管控制度是生態文明制度體系和美麗中國空間治理體系的重要組成部分，目的是解決過去生態環境治理中底數不清、靶向不明、粗放管控、被動應對等問題，處理好發展與保護的關系，為貫徹落實“兩山”理念明底線、劃邊框、指方向。
生態環境分區管控的實質是要加強源頭治理、科學治理、精準治理，嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線，科學指導各類開發保護建設活動，助推經濟社會高質量發展，實施生態環境高水平保護。根據《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強生態環境分區管控的意見》，我國今年要基本建立起生態環境分區管控制度，初步形成全域覆蓋、精準科學的分區管控體系；到2035年要全面建立體系健全、機制順暢、運行高效的生態環境分區管控制度，為生態環境根本好轉、美麗中國目標基本實現提供有力支撐。新時代全面實施生態環境分區管控制度，首先要根據國家主體功能區戰略和《全國國土空間規劃綱要（2021－2035年）》的要求，制定以落實“三線”硬約束為重點，以生態環境管控單元為基礎，以生態環境準入清單為手段，以信息平臺為支撐的生態環境分區管控方案；其次要強化生態環境保護的政策協同和治理協同，充分銜接國土空間規劃和用途管制，統籌推進區域和流域的降碳減污擴綠增長，促進生態環境分區管控與環境影響評價、排污許可、環境監測、執法監管等治理環節的協調聯動，努力構建全鏈條生態環境管理體系，推動形成美麗中國建設的政策合力和全社會共同參與的良好氛圍；最后要健全生態環境監測和評價制度，將生態環境分區管控制度落實中存在的突出問題納入中央和省級生態環境保護督察，將落實的工作成效作為“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地建設等的重要參考。
2.健全國土空間用途管制制度
國土是生態文明建設的載體。習近平總書記指出，“科學謀劃國土空間開發保護格局，建立健全國土空間管控機制”。實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，形成安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局，需要不斷完善國土空間開發保護制度，建立健全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度。黨的十八屆三中全會對“實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度”提出了明確要求。2024年實施的《主體功能區優化完善技術指南》指出，發揮主體功能區作為戰略融合的紐帶作用和空間治理的基礎底盤作用，在延續原農產品主產區、重點生態功能區、城市化地區三類主體功能區的基礎上，疊加劃定能源資源富集區、邊境地區、歷史文化資源富集區等其他功能區，形成“3+N”的主體功能分區體系。
黨的十八大以來，我國持續推進“多規合一”改革，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，建立起全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，形成了全國國土空間開發保護的“一張藍圖”。同時，不斷健全國土空間用途管制制度，以國土空間規劃為依據，形成三種分區分類的用途管制基本模式：對城鎮開發邊界內的建設實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式；邊界外的建設按照主導用途（主要是農業和生態）分區，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式；對以國家公園為主體的自然保護地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實行特殊保護制度。目前，我國已統籌劃定耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界，為各地切實落實“兩山”理念提供空間保障。
3.加強自然資源資產產權管理
自然資源是人類賴以生存和發展的、自然生成的物質與能量。自然資源資產指的是具有稀缺性、有用性及產權明確的自然資源。產權是所有制的核心和主要內容，是所有權、用益物權、債權等一系列權利的總稱，產權制度是社會主義市場經濟體制的基石。自然資源資產產權制度是關于自然資源資產產權主體、客體、內容（權利義務）和權利取得、變更、消滅等規定的總和，對完善社會主義市場經濟體制、維護社會公平正義、建設美麗中國發揮著基礎支撐作用。我國生態文明體制改革的原則之一，就是堅持自然資源資產的公有性質，創新產權制度，落實所有權，區分自然資源資產所有者權利和管理者權力，合理劃分中央地方事權和監管職責，保障全體人民分享全民所有自然資源資產收益。
在過去，我國曾一度存在自然資源資產所有權邊界模糊、權益不落實等問題。2015年出臺的《生態文明體制改革總體方案》要求，“構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”，致力于推進自然生態空間統一進行確權登記、健全資源有償使用和生態補償制度、健全國土空間用途管制等。為加強自然資源資產管理，我國組建了自然資源部，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，逐步形成了“由誰管—有什么—值多少—怎么管護—如何配置—收益實現—如何監督—對誰負責”的自然資源資產管理鏈條，初步構建了委托代理、清查統計、資產核算、儲備管護、資產配置、收益管理、考核監督、資產報告等自然資源資產管理制度框架，不斷建立健全生態環境保護、自然資源保護利用和資產保值增值等責任考核監督制度，為落實“兩山”理念提供了堅實制度支撐。
4.完善國家生態安全工作協調機制
生態安全是國家安全的重要組成部分，是實現可持續發展的必然要求，也是建設人與自然和諧共生的美麗中國的安全底線。《中華人民共和國國家安全法》第三十條規定：“國家完善生態環境保護制度體系，加大生態建設和環境保護力度，劃定生態保護紅線，強化生態風險的預警和防控，妥善處置突發環境事件，保障人民賴以生存發展的大氣、水、土壤等自然環境和條件不受威脅和破壞，促進人與自然和諧發展。”生態安全既指一個國家或地區所擁有的支撐生存發展的較為完整、不受威脅的生態系統及其存續的狀態，也指其應對內外重大生態問題和生態風險以實現持續發展的能力。廣義的生態安全還包括國土安全、資源安全、生物安全、環境安全等，是政治安全、軍事安全、經濟安全、文化安全和社會安全等的載體，在整個國家安全體系中居于基礎性地位。
黨的十八大以來，黨中央高度重視生態安全工作，明確把生態安全納入國家安全體系之中，要求構建科學合理的生態安全格局，筑牢生態安全屏障。2018年，習近平總書記在全國生態環境保護大會上提出，加快建立健全“以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點的生態安全體系”。《中共中央國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》提出要“維護國家生態安全”“健全國家生態安全體系”。這就要求我們貫徹總體國家安全觀，完善國家生態安全工作協調機制，一要加強與經濟安全、資源安全等領域協作，二要健全國家生態安全法治體系、戰略體系、政策體系、應對管理體系，三要提升國家生態安全風險研判評估、監測預警、應急應對和處置能力。多個部門之間的橫向協同配合，有助于形成合力、無縫銜接，避免顧此失彼、相互掣肘，實現多層級、多主體的生態安全治理體系現代化，為落實“兩山”理念提供全域聯動、立體高效的國家生態安全防護體系。
5.扎實推進生態環境法典編纂
習近平總書記強調，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”。法典是某一法律部門現行法律規范的系統化集成的一種表現形式，被看作一個國家或地區法律體系成熟化的重要標志。編纂生態環境法典是全面加強生態文明法治建設，依法保障人與自然和諧共生的現代化的必然要求，是推進生態環境領域治理體系和治理能力現代化的必要舉措。生態環境法典的編纂，是通過對現行生態環境法律制度規范進行系統整合、編訂纂修、集成升華，將黨的十八大以來生態文明建設理論、制度、實踐成果以體系化、法典化的方式確認下來，形成一部具有中國特色、體現時代特點、反映人民意愿、系統規范協調的生態環境法典。
生態環境法典編纂的一個時代背景就是“兩山”理念已經深入人心，保護生態環境、形成綠色低碳生產生活方式已經成為全社會的共識，人民群眾對生態環境質量的期望值更高，希望用最嚴格制度、最嚴密法治，保護生態環境、推動綠色發展，保障公眾健康和生態環境權益。正在審議中的《中華人民共和國生態環境法典（草案）》共有5編，包括總則編、污染防治編、生態保護編、綠色低碳發展編、法律責任和附則編。編纂生態環境法典的根本目的，是通過體系化整合來解決現行立法的分散化和碎片化問題，構建一部邏輯統一、內容完備、權責清晰、貫徹落實“兩山”理念的生態環境基本法，統領生態環境法律法規體系，為全面推進美麗中國建設提供堅實的法治保障。
【責任編輯：語謙】